【作者】杨凯(华中师范大学教授、华中师范大学应用法学与法治社会研究院院长)

【来源】民主与法制时报（“以法之名战‘役’行动”系列报道专栏第十七期）

突如其来的新冠肺炎疫情是对中国公共卫生应急治理的制度体系和治理能力提出的严峻考验。这次事件从一个突发疫情的横切面集中反映出当前公共卫生应急管理中法治体系与治理能力构建方面存在的薄弱环节，但同时也为下一步通过制度深化改革来破除应对重大风险中暴露出来的体制性障碍和机制性梗阻，推动公共服务领域和政法领域各方面制度更加完善带来了契机。在当下，应当充分运用协同创新的公共法律服务制度体系，积极发挥政府及其职能部门、政法机关、律师协会、行业协会、基层自治性组织、法学高校等科研机构的合力，积极引导社会力量和国际力量参与，为打赢疫情阻击战提供法治保障。在“战疫”成功之后，协同联动的公共法律服务制度体系还将进一步激发各方社会治理主体的活力，推动降低制度性市场交易成本，共同修复并提升遭受破坏的市场营商环境，使社会发展重心尽快回到经济建设的高速轨道上。同时，普惠均等、便捷高效、智能精准的公共法律服务有助于推动打造公平、透明、可预期的法治环境，重振人民的信心，提升政府公信力，为推动国家治理体系和治理能力现代化、加快制度优势向治理效能转化提供不竭的力量源泉。

    一、以疫情信息公开透明的有效法律监督阻断疫情病源恐慌

疫情信息公开透明是病源的最佳阻断剂。疫情相关信息公开主要涉及疫情发展信息公开、捐款捐物用途信息公开、最新治疗技术信息公开三个方面。

一是疫情发展相关信息公开。我国《突发公共卫生事件应急条例》明确提出了早发现、早报告、早预警、早处置。根据《基本医疗卫生与健康促进法》的规定，报告和处置传染病信息是政府免费提供的一项基本公共卫生服务。对于新冠肺炎疫情相关发展状态，权威信息发布的缺位和错位会对公众产生误导，将公众暴露于毫无防护的环境和未知的心理恐惧中，贻误疫情防控的最佳战机。科学防控重在尊重科学、尊重规律，疫情发展信息公开有利于及时科学有效处置，落实早发现、早报告、早隔离、早治疗和集中救治措施，及时有效切断疫情传播途径。二是捐款捐物用途信息公开。与疫情防控、应急救援有关的慈善捐赠、捐物的数量、来源、用途等信息必须全过程公开透明，保障相关款项和物资用在抗击疫情的最前线，避免公众对地方政府、红十字会等机构提出质疑。三是最新治疗技术信息公开。面对疫情，公众容易陷入焦虑性恐慌，产生囤积和抢购口罩、消毒药水、疗效不明的各种药物等现象。科学宣传疫情防护和治疗的最新权威技术信息，是为了避免公众盲目采用不必要的治疗手段和药物，引发次生危机。只有第一时间回应公众的各种疑虑和关切，及时客观发布疫情和防控工作信息，才能有效驱散谣言，缓解公众因不确定性带来的焦虑感和恐慌情绪。对于应当由政府部门、相关承担公共事业的机构组织公开的信息可以由公益律师提出合法申请，维护公共利益，保障公众的知情权。同时，尽管在公共卫生应急事件中，个人隐私权可以适当克减，但在需要公开公民个人信息时仍有必要保持合理限度，维护公民的隐私权。由于疫情的突发性和易变性特征，相关职能部门在搜集、编辑、整理、公开信息中难以在短时间内有效辨识合法合理信息公开与侵犯公民隐私权的边界，在界定相关信息公开的主体责任范围和具体内容范围时，需要发挥公职律师、法律顾问的建议功能，衡量信息公开的方式和幅度与信息公开目的之间的匹配程度，找准信息公开的合法权益保护与有效及时公开的结合点。

二、以行政决策和地方立法保障公共法律服务治理对症施策

为了保障地方立法和公共应急行政决策针对疫情防控的关键性问题精准施策，应当促进政府法律顾问、公职律师在地方立法工作和行政决策中的作用发挥，深入推进地方立法和行政决策过程的科学化、民主化、法治化，切实提高疫情防控地方立法和行政决策的科学性、及时性和有效性。司法部颁布的《公职律师管理办法》（下称《办法》）对于公职律师参与所在单位的立法性活动和重大事项决策活动作出了规定。地方立法发挥着引领和保障地方经济社会发展和社会稳定的功能，在面对严重的疫情防控过程中，既凸显了现有法律规范在实施中存在理解适用分歧，也同时促使各地根据本地实际需要和地方发展特色，加快制定公共卫生事件应急和重大社会风险防控的地方立法。尤其是社会普遍关注的疫情预防监测、定点医院医疗救治、医务人员保护鼓励、防护物资调配、社会交通管制、群防群控等方面的内容和程序，需要通过立法进一步明确规范，从而保障各方主体依法有序开展疫情防控。

《办法》规定，公职律师所在单位起草、论证有关法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿，应当安排公职律师参加，或者听取其法律意见。在这次疫情中，一些地方在启动重大突发公共卫生事件一级响应之后，为缓解本地的物资紧缺，对相关口罩、消毒用品等物资进行有偿应急征用。此外，在疫情防控中还有些地方在交通要道运用设施设备来设置关卡，以便于对经过人员和车辆进行管控。对于这些应急物资以及相关公共设备设施能否被应急征用，存在不同的理解，在作出行政决策中需要对相关条文规范的具体适用场景进行解释。

《办法》还规定，公职律师所在单位应当建立健全决策合法性审查机制，将公职律师参与决策过程、提出法律意见作为依法决策的重要程序；讨论、决定重大事项之前，应当听取公职律师的法律意见；依照有关规定应当听取公职律师的法律意见而未听取的事项，或者公职律师认为不合法的事项，不得提交讨论、作出决定。除了政府法律顾问、公职律师外，还应当团结广大法律高校的研究学者和其他法律工作者对依法防控疫情的有关问题集中攻关，听取多方不同意见，及时提出对策建议，更好地服务科学决策和法治实践，充分发挥法治在防控疫情中的重要作用，健全应急管理体系、提高处理应急任务能力，保障应急强制措施在遵循法定权限、坚持结合比例原则的前提下实施，畅通权利救济途径，对强化市场监管、坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易等法律问题加强研究，从遏制疾病的源头上为控制重大公共卫生风险提供理论支持和智力服务。

三、提升疫情防控普法宣传的免疫效果积极应对和缓释负面舆情

打赢疫情防控攻坚战关键在“防”，即发挥精准普法宣传教育效果，提升公众自身应对突发疫情带来的各类风险的免疫力。智能精准普法宣传的免疫效果主要体现在提升社会公众对各类抗拒疫情控制的违法犯罪的防范能力、强化各类经济主体对疫情引发的经济风险的化解能力、加强社会公众对疫情管控过程中行政执法活动的监督能力等方面。2020年1 月召开的中央政法工作会议提出，要着力推进政法公共服务体系建设，加强法治宣传教育，加快建设一站式诉讼服务中心，完善“12309检察服务中心”，推进公安政务服务标准化建设，推动公共法律服务实体平台、热线平台、网络平台融合发展。2020年2 月，湖北省工商联、省司法厅决定成立应对新型冠状病毒感染肺炎疫情的公益律师服务团，积极为全省非公有制企业提供相关法律服务。经过公益律师服务团全体成员的共同努力，向全社会发布了《湖北省企业疫情防控法律服务指引》（第一期），共分为六个部分，包括：新冠肺炎疫情相关常识、疫情防控工作有关法律知识、防疫物资捐赠法律指引、市场监管法律指引、劳动用工法律指引、合同履行法律指引等，以问答的方式解答了当前企业最关心的一系列法律和政策性问题。同月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（以下简称《意见》），对与疫情防控相关的抗拒疫情防控措施犯罪、暴力伤医犯罪、制假售假犯罪、哄抬物价犯罪、诈骗及聚众哄抢犯罪、造谣传谣犯罪、疫情防控失职渎职及贪污挪用犯罪、破坏交通设施犯罪、破坏野生动物资源犯罪、妨害疫情防控的违法行为的具体情节、入罪标准以及相关违法行为的行政处罚界限等予以了明确。《意见》还要求人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关要认真落实“谁执法谁普法”责任制，结合案件办理深入细致开展法治宣传教育工作，加大警示教育，震慑违法犯罪分子，引导广大群众遵纪守法，不信谣、不传谣，依法支持和配合疫情防控工作。由于疫情防控中较为突出的法律风险涉及打击和防范刑事犯罪行为、依法维护各类主体民事权益、严格监督和规范行政执法等方方面面相关法律问题，既有广泛性，又有专业性，应当鼓励、促进各级人民政府及其职能部门、司法行政机关、人民法院、检察机关、公安机关共同建立公共法律服务平台、诉讼服务平台、检察服务平台、公安政务服务、政府政务平台数据信息对接共享机制，及时反馈辖区内普法宣传教育的重点需求领域和风险防控的突出问题，以便于迅速精准研究确定各类风险源头防控急需的普法项目清单，实现跨机构部门的普法宣传数据信息实时共享、精准投放、协同治理的防疫效果，迅速缓解疫情和负面舆情的压力。

四、修复营商环境自愈系统积极应对疫情防控造成的重大影响

现代医学研究表明，健康的人体不仅具有防御系统、应激系统、修复系统等，还具有自愈系统，当某个人体内的子系统发生协调性、功能性障碍，或遭到外来破坏时，自愈系统会依靠自身的内在的自愈力修复身体损伤。重大疫情带来的市场经济影响会严重波及文化旅游、教育卫生、房屋租赁、工程建设、交通运输、资源环保等各个行业领域，涉及中小企业保护、合同解除、合同违约、企业裁员、劳动纠纷、企业债务危机的纠纷将会大量涌现。法治是最好的营商环境，无论是战“疫”持续中，还是战“疫”结束后，都需要运用完善的公共法律服务制度体系来促进社会经济秩序的恢复和稳定，激活社会营商环境的自愈力。

一是展开多层级、全方位、全时空、全业务覆盖的公共法律服务网格。组织律师、公证员等开展涉疫情酒店退订、景区关停退票、快递延迟赔付、商场违规涨价及旅游合同、餐饮服务合同的解除、赔偿、定金等问题的集中解答。村（社区）法律顾问按照乡镇（街道)、村（社区）委会的统一安排，积极利用电话、微信群、法律服务网提供法律服务，积极引导群众向热线、网络平台寻求法律服务。二是建立跨机构、跨行业、跨区域的多元化解纠纷流水线。针对受到疫情影响的物业纠纷、劳动争议纠纷、婚姻家庭纠纷、经济合同纠纷等，让包括协调联动和解、民间调解、行业调解、行政调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等多种纠纷解决途径形成有机衔接、相互协调的纠纷化解体系，依法为当事人提供公平公正、便捷高效的可选性纠纷化解服务。三是形成“强理论、重实践、树标准”的相关疑难法律问题研讨和典型案例发布机制。早在2003 年“非典”疫情结束后，各地就涌现过大量围绕疫情产生的相关民商事纠纷，但是无论是司法实践和学术理论界对于有关疑难问题仍然没有形成较为一致的结论。为了依法平等保护各方主体的权益，统一相关疑难法律问题的判断标准，切实维护社会稳定，应当积极组织由司法实务部门、高校学者、律师、行业协会等多方主体参与的研讨机制，并针对涉及疫情的典型高发问题遴选和发布典型案例。针对疫情防控期间引发的提前复工、工资支付、劳动关系解除等纠纷，应根据不同行业用人单位的实际情况分析当事人之间的权利义务关系，兼顾劳动者和用人单位合法权益的平衡。针对主张根据新冠肺炎疫情原因减免违约责任的合同纠纷中不可抗力与情势变更的认定标准和归责程度，研讨相应的标准，供相关政府主管部门、行业协会等为相关经济纠纷主体出具因疫情引发的不可抗力证明材料提供参考依据。就公共法律服务中出现的突出现实纠纷，展开法律实务部门与学术研究机构之间的对话，促进法律问题研究中的法律实践视角与法学研究视角共同迈向本土化的发展之路，以支持和推动战“疫”结束后各行各业正常复工复产，为修复营商环境提供优质、稳定、可预期的法治保障。

五、建构法治化协同高效快速应急防控的重大公共危机治理体系

疫情危机就像一面镜子，毫不留情地将重大公共卫生危机防控中地方治理体系存在的短板缺陷暴露无遗。面对当前的重大疫情，无论是单兵作战还是条线作战都已无力防守。打赢疫情防控的阻击战必须发动全社会各方力量，采取高效化、协同化、立体化作战模式。运用完善的公共法律服务制度体系，实现“全时空、全业务”防控和化解社会风险，其根本原理在于以公共服务的方式自下而上发动社会各方力量参与协同治理，克服传统型自上而下的社会风险管理控制模式中

的信息失灵与发动集体行动的困境，积极贯彻依法依规、科学防治、精准施策、有序规范、联防联控、群防群治的防疫工作原则。充分运用完善的公共法律服务机制，将区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理、危机治理有机结合起来，保障有序高效地在法治轨道上打好打赢疫情防控战役。完整的疫情防控治疗方案包括病灶源头阻断、精准对症施药、强化免疫防御、修复自愈系统四个环节。

完善的公共法律服务体系不能仅仅依靠某个机关部门孤军奋战，而是需要在党委领导、政府主导、社会参与、司法行政机关统筹引领下，发动各级政府及其职能部门、政法机关、律师协会、行业协会、群团组织、基层群众自治性组织、法律高校、法律科技企业等多方共同参与、协同作战、共克时艰。同时，针对未来的社会重大风险防控形成一系列促进预防、整治、管控、建设的长效治理体系和运行机制，以完善的公共法律服务制度体系促进社会治理法治化，充分发挥法治建设固根本、稳预期、利长远的治理体系功能。